به گزارش «نسیم»،حمید پورمحمدی در گفت‌‌وگو با «برنامه» نشریه سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور از مبنا قرار گرفتن اقتصادی مقاومتی و توجه به توسعه سرزمینی و نگرش ویژه به موضوعات خاص در برنامه ششم خبر داده و به اسیب شناسی پیش روی برنامه‌ای توسعه‌ای می‌پردازد.
بخش‌هایی از این مصاحبه به شرح زیر است:
در نگاه آسیب شناسی به برنامه‌های توسعه‌ای آیا به فرآیند تصویب برنامه هم اشاره‌ای شده است؟
بله، اصولاً یک بخش از فرایند تدوین برنامه، تصویب آن در مجلس است. وقتی برنامه در دولت تدوین شد برای تصویب به مجلس می‌رود، اما حیطه عمل مجلس در تغییر برنامه مشخص نیست. حتی در مجلس شاید چیزی که تصویب میشود با آن چه دولت اراده کرده بود، متفاوت باشد.
جالب است بدانید در برنامه پنجم توسعه که قبل از انقلاب نوشته شده 9 ماده و 10 حکم وجود داشته است، در حالی که در برنامه پنجم توسعه بعد از انقلاب 235 ماده، 192 تبصره و 1114 حکم وجود دارد.وقتی احکام زیاد است، دولت باید برای همه آنها آیین‌نامه و دستورالعمل بنویسد و اینها هم مصوبه دولت را می‌خواهد بنابراین وقتی تعداد احکام از حد فراتر رفت، به ضد خودش تبدیل میشود و یا انگیزه‌ها برای تحقق احکام از دست می‌رود چون این باور دست می‌دهد که انجام همه چیزهای خوب یکباره شدنی نیست. می‌دانید که الان در سال چهارم برنامه پنجم هستیم، ولی هنوز برخی آیین نامه‌های برنامه پنجم هستیم، ولی هنوز برخی آیین‌نامه‌های برنامه پنجم در دستور کار دولت است! این حجم از احکام و تبصره‌ها یک آسیب است.
ما نمی‌توانیم همه چیز را در ظرف برنامه بریزیم. البته هر دولتی دوست دارد در فعالیتش بهترین باشد، اما واقعیت‌ها ما را محدود می‌کند. ما باید آرزوها و خواسته‌هایمان را با حدود و مرزهای دارایی‌هایمان محدود کنیم. وقتی خیلی آرمان‌ها را در قالب کلمات می‌آوریم، سخت میشود، آن را برنامه‌مند کرد. در حوزه اجرا هم فراوانی میزان احکام و بعضاً احکامی که گاه تضاد هم دارند، دستگاه‌های اجرایی را به این سمت می‌برد که چیزهایی را که اختیاری است دنبال کند و تکالیف را فراموش کند.
در کل و در آسیب‌شناسی صورت گرفته، دشواری ایجاد هماهنگی میان سیاست‌ها در برنامه‌ها، بالا بودن حد تفصیل برنامه‌ها، عدم استقرار رویکرد آینده‌پژوهی در نظام تدوین برنامه‌ها، عدم تفکیک اجزا دستوری و ارشادی در برنامه‌های توسعه، عدم ارائه تعریفی روشن از مفهوم توسعه و عدم وجود وفاق بر روی مبانی نظری، درجه بسیار بالایی از تمرکز در نظام برنامه‌ریزی، عدم توجه کافی به مشارکت فعالان اصلی بخش خصوصی و نهادهای مدنی و فقدان مکانیزمی برای مشارکت هلدینگ‌ها و نهادهای عمومی غیردولتی در نظام برنامه‌ریزی از جمله آسیب‌های نظام تدوین برنامه بود.
گاه دوره اجرایی ریاست جمهوری و مجلس با برنامه یکسان نیستند و این امر اجرای برنامه را تحت تأثیر قرار می‌دهد. در حوزه نظارت هم سازوکار مناسبی مشخص نشده که ببینیم، اجرای برنامه موفق بوده است یا نه. به طور کلی ما این گستره را از جمله نقدهای وارده بر برنامه‌ها می‌دانیم.
معمولاً هم دولت‌ها برنامه‌های توسعه را برای دولت بعدی می‌نویسند و البته مشخص هم نیست که دولت بعدی آن را قبول داشته باشد.
بله، به هر حال برنامه‌ها پنج ساله هستند و دولت‌ها چهار ساله. برای نوشتن هم دو سال زمان نیاز است. در این مدت ممن است دولت با مجلس به مفاهمه برسند، اما وقتی دولت یا مجلس تغییر می‌کند ممکن است دولت و یا مجلس جدید اهداف و رویکرد دیگری داشته باشد این هم یک آسیب است.
ولی قانون برنامه فرادستی و رعایت آن الزامی است، بنابراین علی‌القاعده دولت‌ها نباید با آن سلیقه‌ای برخورد کنند.
ما در این بحث در مقام آسیب‌شناسی برنامه‌ها قرار داریم و نه تبیین راه‌حل‌ها. بدیهی است وقتی آسیب‌ها دقیقاً شناسایی شدند پس از آن باید به کاهش آسیب‌ها اهتمام نمود و در مقام رفع آسیب‌ها، راهکارهای مناسب ارائه کرد. از جمله این راهکارها می‌تواند مواردی باشد که شما بیان کردید، مثل التزام به اسناد بالادستی و یا موارد دیگر که باید جداگانه به آنها پرداخت.
روش تدوین برنامه ششم چه تغییری نسبت به برنامه‌های قبل دارد؟
شاید بهتر باشد بگوییم چه چیز این برنامه را از سایر برنامه‌ها متمایز می‌کند. می‌دانیم که منابع ما محدود است و باید آن را به بهترین شکل هزینه کنیم. نکته قابل تأمل این است که برنامه‌های قبل همه جامع بودند و در برنامه‌های جامع منابع محدود بین همه بخش‌ها توزیع میشود، موضوعاتی که بتواند عدم تعادل‌ها را کاهش دهد و یا ایجاد قطب توسعه کند به صورت خاص تعیین نمی‌شوند. اما برنامه ششم علاوه بر جامعیت، نگرش ویژه‌ای به موضوعات خاص دارد (مسأله محور است). در این برنامه، سه بسته موضوعات خاص تعریف شده است. بخشی از آن موضوعات خاص مکان محور است، یعنی در کجا می‌خواهیم محرومیت و عدم تعادل را کم کنیم و بعد آنجا را موتور محرک توسعه قرار دهیم.
ما مطالعات زیادی داشتیم و در نهایت سه منطقه را به عنوان موضوعات خاص مکان محور به تصویب شورای اقتصاد رسانده‌ایم. این سه منطقه شامل سواحل دریای عمان و خلیج فارس،زاگرس میانی و محور شرق کشور است. گروه دوم، اولویت‌های بخشی و فرابخشی است، یعنی حوزه‌هایی که مزیتهای نسبی کشورند و باید به مزیت رقابتی تبدیل شوند و با اتکاء به آنها اقتصاد را از حالت درون‌گرایی به برون‌گرایی سوق دهیم. هفت حوزه در این بخش تعریف شده که معدن و صنایع معدنی، حمل و نقل ریلی، میادین مشترک نفت و گاز، فولاد، پتروشیمی، گردشگری، فناوری اطلاعات و ارتباطات را شامل میشد.
- بین حوزه‌های کلان، بخشی و مناطق ارتباط برقرار نماید.
- برای تحقق اهداف اسناد بالادستی التزام ایجاد کند
- بین ذینفعان، بازیگران و تأثیرگذاران در تدوین و اجرای برنامه هماهنگی ایجاد نماید.
- بین اندیشمندان و فعالان در مفاهیم و موضوعات مهم اجماع ایجاد کند.
- برای اجرای برنامه تعهد ایجاد نماید.
موضوع آمایش سرزمین که مدتها در حوزه برنامه و بودجه تعطیل شده بود هم در برنامه ششم احیا شده است؟
بله، توسعه سرزمین و مطالعات آمایش سرزمین در این برنامه جایگاه خاصی دارد. ما در ایران سه دوره آمایش سرزمین داشته‌ایم، یکی قبل از انقلاب، یک بار در دهه 60 و یک بار هم در دهه 70. علاوه بر آن دستگاه‌های بخشی هم در سطح ملی مطالعاتی داشته‌اند. خود استانها هم مطالعات فراوانی در این زمینه داشته‌اند.
ما همه اینها را جمع‌بندی کرده‌ایم و بر اساس آن و بنا به تجویز قانون برنامه پنجم، کشور را به 9 منطقه مجازی تقسیم‌بندی کردیم. تا ابتدا شوراهای توسعه مناطق ایجاد شوند و بعد برای توسعه هر یک از این مناطق بر پایه مطالعات پیش گفته، نقاط ضعف و قوت و فرصت و تهدیدها را احصا کردیم و از دل آنها چشم‌انداز توسعه هر منطقه را بیرون آوردیم.در سطح استان هم همین اقدام تکرار شد و چشم‌انداز توسعه هر استان تدوین شد. اکنون ما در برنامه، برای هر استان، چشم‌انداز توسعه داریم و می‌دانیم هر استان چه مسئولیتی در تقسیم کار ملی دارد. این هم از وجوه خاص برنامه ششم است.
برای این که در سطح ملی هم به یک مفاهمه برسیم، ضوابط ملی آمایش سرزمین را بازنگری و بسیاری از ملاحظات اقلیمی و سیاسی که تغییر کرده بود را بازنویسی کردیم.
باید توجه کرد که سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی به ما دیکته می‌کند که باید به مزیت جغرافیای سرزمین توجه کینم و رقابت بین استانها برای توسعه ایجاد نماییم و عدم تعادل‌ه در سرزمین کاهش دهیم و برای تحقق این سیاست‌های در برنامه ششم لازم بود به اصلاح ضوابط ملی آمایش سرزمین و تدوین چشم‌اندازهای توسعه مناطق و استانها اهتمام ویژه صورت می‌گرفت که الحمدلله این اقدامات انجام شده است را داده‌ایم.در واقع این مناطق و استانها دارای چشم‌اندازی هستند که باید توسعه بر مبنای آن انجام شود، یکی از ویژگی‌های برنامه ششم است.
نوشتن برنامه در دوره فعلی سخت‌‌تر است یا در دوره‌های گذشته؟
فراموش نکنیم ما در زمانی برنامه می‌نویسیم که نااطمینانی‌های زیادی داریم. تحریم‌های ظالمانه علیه ماهست و کاهش شدید قیمت نفت هم به آن اضافه شده است. یکی از کارهای مهم در شرایط کنونی، قرار گرفتن سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی به عنوان مبنای تدوین برنامه ششم است. این برنامه باید بیش از پیش به سمت کاهش آسیب‌پذیری‌ها و توسعه متوازن سرزمین و ایجاد تعامل و سازند یا منطقه و جهان و برون‌گرا شدن اقتصاد باشد.
یک نکته در برنامه‌های توسعه پیشین این است که آنها کمتر پیش‌نگر بوده‌اند و اگر بحرانی در کشور یا جهان رخ می‌داد، اهداف آن را با چالش مواجه می‌کرد. به عنوان مثال تغییر نرخ ارز یا تغییر قیمت نفت باعث میشود که برنامه به هدف نرسد.
یکی از پایه‌ها و اهداف جدی برنامه ششم این است که از فرصت‌های فرارو استفاده کند و خودش را از آسیب‌های محتمل مصون کند. برخی از آسیب‌های احتمالی در قالب بحران‌های احتمالی آینده مثل آب و محیط زیست و صندوق‌های بازنشستگی شناسایی و به عنوان موضوعات خاص در برنامه ملحوظ شدند. بخشی از نوسانات هم مانند کاهش قیمت نفت در اثر تحولات پیرامونی ایجاد می‌شوند. برای همه اینها باید سناریوهای مختلفی را تدوین نماید تا در زمانی که برنامه در حال جمع‌بندی است، سناریویی که احتمال وقوع آن بیشتر است را مبنای تدوین برنامه قرار بدهد.
منتقدان در دولت قبل می‌گفتند برنامه چهارم پایین‌تر از توان واقعی کشور نوشته شده است، ولی واقعیت این است که همان اهداف برنامه ششم یک برنامه واقع‌نگر است یا این که در آن هم آرمان‌ها جای واقعیت‌ها را گرفته‌اند؟
در حال حاضر دو اعزام برای برنامه‌نویس وجود دارد، یکی این که باید ملتزم به اسناد بالادستی باشد، یعنی باید بداند که ایران براساس سند چشم‌انداز ملزم است به مقام اول اقتصاد منطقه برسد و این هم رشد اقتصادی 8 درصدی می‌خواهد. در عین حال باید از کشورهای رقیب جلو بیفتیم.
وقتی که ما نیمه اول سند چشم‌انداز را نگاه می‌کنیم می‌بینیم که از اهداف آن عقبیم. در حال حاضر ما هم باید این عقب افتادگی را جبران کنیم و هم باید هدف را محقق کنیم. یعنی ما از این به بعد باید سالی 12 درصد رشد اقتصادی را تجربه کنیم، ولی تجربه رشد ما بسیار کمتر از این هدف است.
از سوی دیگر ما در دوره‌ای هستیم که با محدودیت‌های جدی روبه‌روییم. تحریم جلوی ماست و نیازمند تعامل سازنده با جهان هستیم. ما سرمایه‌گذاری خارجی می‌خواهیم، بنابراین باید محیط با ثباتی در کشور ایجاد شود که بخش خصوصی منابع را به سمت تولید بیاورد. ما همچنان به نفت وابسته‌ایم و در حالی که سناریوی اول بودجه را روی نفت 100 دلار بستیم، ولی الان نفت را با قیمت 40 دلار عرضه می‌کنیم. پس باید این حالت متناقض به هم نزدیک شود، تا هم اهداف محقق شود و هم اسناد بالادستی رعایت شود.
نکته دیگر این که وقتی ما هدفی را تعیین می‌کنیم، آن هدف باید کاملاً قابل محاسبه و دیدن باشد. اگر هدف را نتوانیم به طور دقیق شناسایی کنیم ببینیم، نمی‌توانیم به آن برسیم. اگر هدف مبهم باشد، در حال تغییر باشد یا در دسترس نباشد، محقق نمی‌شود.
در آسیب‌شناسی برنامه‌ها بعضاً دیدیم اهدافی که در نظر گرفته میشد، با واقعیت منطبق نبود یا اهداف متناقضی گرد هم جمع میشد. مثلاً این که بیکاری و تورم همزمان پایین بیاید و رشد اقتصادی بالا برود، بسیار سخت است، داشتن اهداف واقع‌بینانه خیلی خوب است. اگر هدف غیرواقع‌بینانه باشد، هر چه تلاش کنیم به جایی نمی‌رسیم و اطمینان مردم هم به برنامه کاهش می‌یابد.
یک معضل دیگری که در برنامه‌نویسی وجود دارد این است که افراد در دولت‌های مختلف ممکن است همدیگر را قبول نداشته باشند و همین وضعیت باعث میشود دولت حاکم، برنامه‌ای که دولت قبلی نوشته است را اجرا نکند. حتی ممکن است آنچه امروز شما به عنوان یک آسیب برنامه به آن اشاره می‌کنید، مورد تایید مسئول بعدی که در جای شما می‌نشیند، نباشد.
ما در آسیب‌شناسی، برنامه‌های 50 سال گذشته را برسی کردیم و به این نتیجه رسیدیم که با این روش برنامه‌نویسی به نتیجه‌ای متفاوتی نمی‌رسیم. روش برنامه‌نویسی باید تغییر کند. آسیب‌شناسی ما هم محدود به یک فرد یا یک دولت نیست، بلکه شیوه برنامه‌ریزی مورد نقد بوده است. اگر اهداف برنامه متناقض باشند، طبیعی است نتایج مطلوبی عاید نمی‌شود. آسیب‌شناسی هم معطوف به شخص و دولت خاصی نیست. ما باید تا جایی که می‌توانیم آسیب‌ها را کم کنیم و این درس گرفتن از گذشتگان است.
شما هم در تدوین برنامه ششم با این معضل مواجه‌اید که باید مسایل بسیاری را با منابع محور اجرایی کنید؟
اشاره کردم که برنامه‌ها قبلا جامع بودند، ولی برنامه ششم مساله محور است. بحران‌ها و اولویت‌های بخشی و فرابخشی به عنوان موضوعات خاص در آینده شده است. در واقع مساله محور بودن این برنامه، واکنشی طبیعی به همان آسیب‌شناسی برنامه‌های پیشین است.
شاخص توسعه انسانی هم در این برنامه دیده شده است؟
ما در سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی مطالعه وسیعی بر روی این شاخص داشتیم و نتایج نشان داد که کشور در زیر شاخص‌هایی مثل امید به زندگی و درآمد سرانه و آموزش کشور توفیقات زیادی داشت، اما وقتی مناطق مختلف را نگاه می‌کنیم مشخص میشود که اگر چه میانگین کشوری این شاخص بالا رفت، در تهران خیلی زیاد است، ولی در بقیه نقاط کشور مطلوب نیست. ما تک تک استانها را بررسی کردیم و در افق چشم انداز، اهداف کمی برای شاخص توسعه انسانی تعریف کردیم و برنامه داریم که این وضعیت را اصلاح کنیم. این موضوع در قالب یک بسته به دولت رفته که امیدواریم، زودتر بررسی و تصویب شود تا همزمان با تدوین برنامه نسبت به ارتقاء شاخص توسعه انسانی در کشور هم همت شود.
نقش منابع مالی در تحقق اهداف برنامه‌های توسعه چقدر است؟ آیا میشد با منابع مالی محدود هم به اهداف برنامه رسید؟
اگر چه منابع بسیار مهم‌اند، ولی عموما این که این منابع محدود را چگونه هزینه کنیم از آن مهمتر است. دولت منابع محدودی دارد و می‌تواند آنها را خرج کند، اما می‌تواند با همین منابع محدود، منابع بخش خصوصی را تجیهز کند یا مشارکت عمومی و خصوصی را شکل دهد. می‌تواند با آنها موانع را برطرف کند. حتی می‌تواند سرمایه خارجی جذب کند. پس منابع مهم است، ولی چطور خرج کردن آن بسیار مهمتر است.
شما نمونه موفق برنامه‌ریزی توسعه‌ای در دنیا سراغ دارید؟
ما از نظامات برنامه‌ریزی تعدادی از کشورها تجربیاتی اندوخته و موضوعاتی را آموخته‌ایم و در تدوین مبانی برنامه مورد استفاده قرار داده‌ایم که به تعدادی از آنها اشاره می‌کنیم: از کشور ژاپن استفاده روشمند از دیدگاه‌های اندیشمندان و تلاش برای ایجاد اجماع بین همگان و تعیین اولویت‌‌ها و دقت و نظارت بر تحقق آن، بسیار برجسته و قابل استفاده است. از کشور مالزی موضوع طراحی و به کارگیری ابزارهای نوین مالی و منطبق با شریعت اسلامی برای تجهیز منابع مورد نیاز تولید حایز اهمیت و بهره‌‌گیری است از کشور ترکیه مدیریت موفق سیاست‌های پولی برای کاهش تورم و استفاده از مزیتهای سرزمینی برای رشد اقتصادی و از کشورهای اروپایی به ویژه آلمان موضوع آمایش سرزمین برای ما کاربرد داشته است.
چرا در ایران بیشتر پراکنده کاری شده است؟
ما هم از این پس ناگزیریم به موضوعات خاص مبتنی بر مزیتهای سرزمین تمرکز کنیم. به عنوان مثال گردشگری در کشور ما برای جهانیان ناشناخته و بکر است. ایران جزو ارزان‌ترین مقاصد گردشگری است و گردشگری موتور محرک رشد اقتصادی و تولید فرصت‌های شغلی می‌تواند باشد. ازسوی دیگر ما بازاری 80 میلیونی داریم که محل تاخت و تاز محصولات «الکترونیکی» آسیای جنوب شرقی و غرب است. در حالی که خودمان می‌توانیم از آن استفاده کنیم. ما معادن فراوانی داریم که بخش مهمی از آنچه که استخراج میشود به صورت خام صادر میشود هنوز اقدامات وسیعی برای اکتشاف معادن در سرزمین باید صورت گیرد. میزان تولید فولاد یکی از شاخص‌های سنجش توسعه هر کشور است. بازار منطقه به فولاد نیاز دارد و ما هم برای تولید به آب، انرژی و بازار نیاز داریم. اگر کارخانه فولاد در سواحل جنوبی باشد، در آنجا هم آب هست، هم انرژی هست و هم بازار خارجی به آن نزدیک است. توان کشور برای تولید محصولات پتروشیمی هم بسیار قوی است. اگر چه صادرات نفت تحت تاثیر تحریم‌هاست، ولی فولاد و پتروشیمی نه. حمل و نقل ریلی هم یکی از موضوعات مهم است، به طوری که اگر بخواهیم قطب‌های توسعه و تولید کشور را به هم متصل کنیم و کشور را به بازار بزرگ منطقه متصل نماییم، باید از مزیت حمل و نقل ریلی سریع، ایمن و ارزان بهره‌مند باشیم. پس این که برنامه ششم به موضوعات خاص نگاه می‌کند، به دلیل پتانسیل‌هایی است که به فعلیت درآوردن آنها باعث میشود که اقتصاد رشد یابد و توسعه سرزمینی ایجاد شود و آسیب‌پذیری اقتصاد کاهش یابد و این امر برگرفته از سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی است.
نقش بخش خصوصی در فرآیند تدوین و تهیه برنامه ششم توسعه چه بوده است؟
از بعد محتوایی و شکلی، تلاش شد جایگاه بخش خصوصی در برنامه ششم تقویت شود. اول این که ما 29 شورای برنامه‌ریزی داریم که در همه آنها نماینده بخش خصوصی یعنی اتاق بازرگانی و اتاق تعاون حضور دارد. همچنین در شورای اقتصاد که نهایتا مطالب جمع‌بندی میشود، نمایندگان این اتاق‌ها حضور درند. همچنین 20 شورای مشورتی شکل دادیم که اساتید دانشگاه‌های و تعدادی از فعالان بخش خصوصی در آنها عضو هستند و فضا برای اظهار نظر و طرح دیدگاه‌های آنها فراهم است. در عین حال مضمون اصلی برنامه که رشد تولید رقابتی تعیین شده است به معنای حضور فعال و پر رقابت بخش خصوصی خواهد بود برای کاهش موانع فراروی بخش خصوصی نیز موضوعاتی مثل بهبود فضای کسب و کار یا مشارکت عمومی و خصوصی هم در برنامه به عنوان اولویت دیده شده است.
