به گزارش «نسیم آنلاین» از هفته گذشته که اصل 85 ای شدن طرح بانکداری با موافقت حدود 70درصد نمایندگان به تصویب مجلس رسید، عمده انتقادات بر تشکیل شورای فقهی متمرکز شده است. برخی قانونگذاری توسط این شورا را خلاف قانون اساسی دانستند و برخی دیگر تشکیل این شورا را مخل استقلال بانک مرکزی عنوان کردند و برخی در ارتباط با پیچیده شدن سیاست‌گذاری با وجود این شورا ابراز نگرانی کردند.
بررسی ها نشان می‌دهد در صورتی که مواد مرتبط با این موضوع در طرح مجلس مورد مداقه قرار گیرد، همه نگرانی ها بر طرف خواهد شد و این شورا می‌تواند وضعیت نظارت شرعی در کشور را که بر اساس گزارش مرکز پژوهشهای مجلس از کشورهایی مانند آمریکا و انگلیس نیز حداقلی تر است بهبود ببخشد و به تراز یک کشور اسلامی با نظام بانکی یکپارچه اسلامی نزدیک نماید.
نظارت شرعی چیست و چه ضرورتی دارد؟
مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی در گزارش 14791 خود به اهمیت موضوع نظارت شرعی بانک مرکزی پرداخته است. در مقدمه این گزارش آمده است: «منظور از نظارت شرعی، کلیه اقدامات نظارتی است که به منظور حصول اطمینان از انطباق عملیات شبکه بانکی با شرع انجام می‌شود. فقدان نظارت شرعی در شبکه بانکی می‌تواند موجب گرفتار شدن بانکها و مشتریان در ورطه ربا و یا بطلان عقود و به خطر افتادن روابط مالکیت در اقتصاد گردد.»
این گزارش همچنین به ارتباط بین نظارت شرعی و نظارت متعارف می‌پردازد و بیان می‌کند: «با توجه به ماهیت متفاوت نظام بانکی کشور، ضروری است نظارت بر شبکه بانکی کشور علاوه بر جنبه اقتصادی و مالی، بر رعایت موازین شرعی نیز تعلق گیرد. البته رابطه نظارت شرعی و نظارت متعارف بانکی رابطه مکمل است و نه جانشین. به عبارت دیگر نظارت شرعی، تقویت‌کننده نظارت بانکی متعارف است.» همانطور که به دلیل ماهیت نهادهای مالی نظارت بر این نهادها شدیدتر از سایر نهادها و سازمان‌هاست، در مقوله نظارت شرعی نیز به دلیل احتمال زیاد مبتلا شدن به ربا، نهادهای مالی نیازمند سطوح بالاتری از نظارت شرعی هستند.
بر اساس این گزارش، موضوع مطابقت با شرع در شش مرحله مورد نیاز است، این مراحل عبارتند از: تدوین قوانین پولی و بانکی توسط مجلس شورای اسلامی، تدوین آیین‌نامه‌های اجرایی توسط هیئت وزیران، تدوین بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌ها توسط بانک مرکزی، تدوین قراردادها یا اساسانامه‌های نمونه توسط بانک مرکزی، تدوین بخشنامه‌ها و دستورالعمل های داخلی توسط بانکها، اجرای قوانین و مقررات مصوب و ابلاغی توسط نظام بانکی. بدیهی است هریک از مراحل فوق سازوکار نظارت شرعی (اعم از نهاد مسئول، ابزارهای نظارتی و رویه‌ها و استانداردهای نظارتی) متناسب با خود را می‌طلبد.
یکی از انتقاداتی که به تشکیل شورای فقهی می‌شود تداخل کارکردی این شورا و شورای نگهبان است . این گزارش این ابهام را مرتفع می‌سازد و خاطر نشان می‌کند که در حال حاضر شورای نگهبان به صورت کلی و عمومی مانند سایر قوانین بر مطابقت قوانین پولی و بانکی با شرع نظارت می‌نماید. ولی متأسفانه سازوکار قانونی برای نظارت شرعی بر سایر مراحل اعم از آیین‌نامه‌ها، دستورالعمل‌ها، قراردادهای نمونه، استانداردهای حسابداری در نظام بانکی وجود ندارد و همین موضوع ضرورت ایجاد شورای فقهی در بدنه نظام بانکی را ایجاب می‌کند.
آیا ایران اولین کشوری است که به فکر نظارت شرعی بر بانکها افتاده است؟
جالب است بدانید، علی رغم اینکه ایران، در شمار اولین کشورهایی است که نظام بانکی خود را بر اساس آموزه‌های اسلامی بنیان نهاد ولی متاسفانه در حوزه اجرای این آموزه‌ها و نظارت بر اجرا از بسیاری از کشورها عقب مانده است.
مرکز پژوهش های مجلس در بخش دیگری از گزارش خود، توسعه نظارت شرعی در سایر کشورها را مورد بررسی قرار داده است و این گونه نتیجه گیری کرده است:«تقریباً در تمامی کشورهای اسلامی مقوله نظارت شرعی بر مؤسسات مالی اسلامی وجود دارد. هرچند کشورهای مختلف الگوها و مدل‌های مختلف و متفاوتی از نظارت شرعی را به کار گرفته‌اند، اما به ندرت می‌توان در کشورهای مورد بررسی، یک بانک یا مؤسسه مالی اسلامی را یافت که اقدام به تأسیس شورای فقهی ننموده باشد. همچنین در کشورهای مالزی، اندونزی، بحرین، امارات متحده عربی، نظارت شرعی اجباری است و مرجع عالی نظارت شرعی بر عملکرد ناظران شرعی بانکها نظارت می‌نماید.»
در ادامه این گزارش در ارتباط با وضع موجود نظارت شرعی در نظام بانکی ایران امده است: «تجربه نظارت شرعی بر اجرای بانکداری بدون ربا در ایران دارای ویژگی های خاصی است. اول آنکه بانکها و مؤسسات مالی ملزم به تأسیس کمیته فقهی نیستند، دوم آنکه شورای فقهی بانک مرکزی به عنوان مرجع عالی فقهی در حوزه بانکداری اسلامی، جایگاه قانونی نداشته و تنها اختیارات مشورتی دارد، سوم آنکه هیچ گونه قانونی در رابطه با نظارت شرعی وجود ندارد. چهارم آنکه هیچ بخشی در داخل بانک مرکزی و یا در داخل مؤسسات مالی مسئولیت احراز شرعی بودن عقود مورد استفاده در مؤسسه، فهم صحیح طرفین امضا کننده عقود در بانک نسبت به ماهیت آنچه که امضا می‌کنند و غیره را که همگی جزء ابتدایی ترین پیش فرض‌های اجرای صحیح قانون بانکداری بدون ربا در کشور هستند، بر عهده ندارد. با توجه به این نکات، می‌توان مدعی بود الگوی فعلی نظارت شرعی در کشور در گروه رویکردهای حداقلی در نظارت شرعی (و حتی در سطحی پایین تر از عربستان، انگلیس، آمریکا که کمیته های فقهی در موسسات مالی دایر است) قرار می‌گیرد.
این در حالی است که رویکرد حداقلی در نظارت شرعی مخصوص کشورهایی است که در آن حجم عملیات بانکداری اسلامی، بخش کوچکی از کل فعالیت های بانکی را به خود اختصاص می‌دهد. اما در کشوری مانند ایران که کل عملیات بانکی باید اسلامی باشد، به نظر می‌رسد رویکرد حداقلی در نظارت شرعی به هیچ وجه مناسب نبوده و لازم است به سمت سایر رویکردها جهت‌گیری شود.»
ضرورت تشکیل شورای فقهی به عنوان یکی از ارکان بانک مرکزی
بر اساس موضوعات بررسی شده، بازوی پژوهشی مجلس شورای اسلامی، «استقرار نظام نظارت شرعی با رویکرد حداکثری شامل شورای فقهی بانک مرکزی و استقرار شورای شرعی در بانکها» را به عنوان یکی از اصلی ترین توصیه‌های سیاستی خود ذکر کرده است و یادآور شده است که «ضروری است جایگاه قانونی شورای فقهی بانک مرکزی تثبیت شود و جایگاه این شورا به گونه‌ای باشد که کلیه مصوبات و بخشنامه‌های بانک مرکزی و شورای پول و اعتبار که مرتبط با مسائل شرعی است، نیازمند تأیید این شورا باشد.»
لازم به ذکر است بر اساس ماده 138 طرح بانکداری مجلس، شورای فقهی به عنوان یکی از ارکان بانک مرکزی تشکیل خواهد شد و بر مطابقت آئین‌نامه‌ها، دستورالعمل‌ها، بخشنامه‌ها، قراردادها و نحوه اجرای آنها با شرع نظارت خواهد کرد. برخلاف تصوراتی که در رابطه با این شورا شکل گرفته است، آن‌چیزی که از متن این ماده برمی‌آید صرفا تطبیق مصوبات بانک مرکزی با شرع در چارچوب این قانون است و مطلقاً این شورا امکان قانونگذاری ندارد و لذا تناقضی با قانون اساسی به وجود نخواهد آمد.
چرا تأیید صلاحیت فقها توسط شورای نگهبان؟
با توجه به اینکه ورود فقه به حاکمیت در نظام ولایت فقیه لزوما از مسیر ولی فقیه باید باشد، تأیید صلاحیت فقهی فقهای شورای فقهی پس از معرفی رئیس کل بانک مرکزی، بر عهده فقهای شورای نگهبان (نه حقوقدانان شورای نگهبان) خواهد بود، که صلاحیت فقهی آنان قبلاً توسط ولی فقیه تأیید شده است.
با توجه به اینکه این تأیید صلاحیت به طور غیر مستقیم توسط رهبری نظام صورت می‌گیرد، به هیچ وجه مخالف اصل تفکیک قوا نخواهد بود. مضاف بر این با توجه به وظایفی که در اصول 91،98 و 99 قانون اساسی برعهده شورای نگهبان قرار داده شده است، این شورا ماهیت فراقانونی دارد.
چرا در ترکیب شورای فقهی، فقها در اکثریت هستند؟
بر اساس ماده 138 طرح مجلس، شورای فقهی متشکل از رئیس کل و معاون حقوقی بانک مرکزی، پنج فقیه (مجتهد متجزی در حوزه فقه معاملات و صاحبنظر در مسائل پولی و بانکی)، یک حقوقدان و یک اقتصاددان آشنا به مسائل پولی و بانکی است.
ایراد دیگری که بر شورای فقهی وارد می‌شود، در اکثریت قرار گرفتن فقها است. این انتقاد به نظرم ناشی از فهم نادرست از عملکرد شورای فقهی است. زیرا بدیهی است که در شورایی که وظیفه اش صرفاً تطبیق مصوبات با شرع است و نمی‌تواند خودش مصوبه مستقلی - حتی در زمینه طراحی ابزارهای جدید اسلامی - داشته باشد، باید فقها در اکثریت باشند. در صورتی که شورای فقهی راسا و یا با کمک مشاورین ابزار جدیدی طراحی کند ضروری است این ابزار ابتدا به تصویب هیات نظارت یا شورای پول و اعتبار برسد و پس از آن به تأیید شورای فقهی برسد. لذا با توجه به اینکه شورای فقهی نمی‌تواند مستقلاً سیاست‌گذاری نماید، به هیچ وجه استقلال بانک مرکزی زیر سوال نمی‌رود.
