«نود اقتصادی»-دکتر یاور دشتبانی اقتصاددان و تحلیلگر مسائل اقتصادی:بعد از حادثه 11 سپتامبر، تحریم های اقتصادی و مالی تبدیل به ابزاری برای اولین مامن برای پوشش تهدیدات مختلف امنیت ملی، سیاست خارجی و اقتصاد ایالت متحده شد. این ابزار بر قدرت هولناک نظام مالی و ارزی آمریکا استوار است. تحریم ها این اجازه و امکان را به سیاست گذاران آمریکایی می دهد تا هزینه های مادی را بر دشمنان تحمیل کنند تا مانع رفتارها و اقداماتی شوند که امنیت ملی آمریکا را تضعیف می کنند. تلاش های خزانه داری بر روی موضوع تحریم ها، در همکاری نزدیک با سایر دستگاه های اجرایی آمریکا مانند وزارت امور خارجه و شورای امنیت ملی آمریکا (به عنوان طراحان سیاست خارجی آمریکا و شناسایی اهداف تحریمی) و هم چنین وزارت دادگستری بوده است. وزارت امور خارجه نیز در این سال ها در هماهنگی با وزارت خزانه داری، تحریم هایی را اعمال کرده است.

در طول 20 سال گذشته، وزارت خزانه داری آمریکا در هماهنگی نزدیک با وزارت امور خارجه، برای حل مشکلات گوناگون امنیت ملی، از ابزار تحریم ها به شکل موفقیت امیزی استفاده کرده است. شامل:

• ایجاد مانع برای ایران برای استفاده از سیستم مالی و بازارهای تجاری بین الملل برای تولید ثروت از طریق فروش نفت و سایر فعالیت هایی که برنامه های هسته ای، موشک های بالستیک و فعالیت های مربوط به تروریسم این کشور را پشتیبانی می کنند. این تحریم ها موجب شد تا این کشور به پای میز مذاکره با قدرت های غربی در سال 2015 بیاید
• ضبط میلیاردها دلار از دارایی شرکت های مربوط به کارتل کالی[1](یکی از بزرگ ترین سازمان های تولیدکننده و پخش مواد مخدر در دنیا) که اوج ان در 2014 رخ داد و موجب برچیده شدن این کارتل و دستگیری رهبران آن شد
• مراقبت از ده ها میلیارد دلار از داریی های کشور لیبی در برابر سو استفاده توسط رهبران سابق آن در جریان ناآرامی های داخلی و سقوط رژیم قذافی در سال 2011
• تعیین بیش از 1600 نهاد و فرد تروریستی از 11 سپتامبر، هدف قرار دادن، افشا و تضعیف گروه های تروریستی و عملیات آنها. به عنوان نمونه، تحریم های ایالت متحده جریان مالی حزب الله را مختل کرد که در سال 2019 این سازمان مجبور شد حقوق بازوی نظامی و تلاش های رسانه ای خود را کاهش دهد و علناً درخواست کمک های مالی کند

استفاده از تحریم ها در طول 20 سال گذشته رشد داشته است

همانطور که گفته شد، تحریم ها ابزار بسیار خوبی برای در هم شکستن اقداماتی است که موجب تضعیف شدن امنیت ملی آمریکا می شوند. این در حالی است که اکنون ایالت متحده با چالش های جدید و نوظهوری برای اثر بخشی این تحریم ها به عنوان یک ابزار امنیت ملی روبرو است: مجرمان سایبری، رقبای اقتصادی قدرتمند و استراتژیک، نیروی کار و زیرساخت های فنی تحت فشار پیچیدگی فزاینده مالی و تقاضاهای رقابتی سیاست گذاران، فعالان بازار و دیگران. برای اینکه همچنان تحریم ها اثربخشی خود را حفظ کنند و اهداف امنیت ملی آمریکا را تضمین کنند، نیاز است تا دولت امریکا، معماری آن را به روز کند.

یکی از مهم ترین موضوعاتی که در طراحی معماری جدید باید به ان دقت شود، انقلاب در معماری سیستم های مالی جهانی می باشد که تاثیری ژرف و ناخوشایند بر کارایی تحریم های مالی وضع شده تو سط امریکا می گذارد. دشمنان آمریکا(و در برخی موارد متحدان آن)، اکنون به سمت کاهش استفاده از دلار آمریکا در مبادلات خارجی خود می روند. جهان شمول بود دلار آمریکا در سیستم مالی دنیا، قوی ترین ابزار برای اثر بخشی تحریم ها بود که با شکل گیری این روند جدید، اثر بخشی آن تضعیف خواهد شد.

علاوه بر این، نوآوری های تکنولوژیکی همچون ارزهای دیجیتال، پلتفرم های پرداخت جایگزین و به طور کلی، راه های مخفی و غیر شفاف مبادلات مالی در سراسر دنیا، همگی موجب کاهش اثرگذاری تحریم های آمریکا می شوند. این تکنولوژی ها، این امکان را به بازیگران بد در صحنه بین الملل می دهد تا خارج از سیستم مالی سنتی مبتنی بر دلار امریکا، سرمایه هایشان را جابجا و مبادله کنند. هم چنین به آن ها این اجازه را می دهد تا در مقابله با سیستم دلار آمریکا، سیستم های پرداخت و جابجایی پول جایگزین ایجاد کنند. روشن است که این دارایی های دیجیتال موجب تضعیف بهره وری تحریم ها می شود.

خزانه داری، به عنوان بخشی از برنامه بازنگری 2021 تحریم های اقتصاد و مالی، با صدها شخصیت مختلف که همگی  از دست اندرکاران و ذینفعان سیستم تحریم ها هستند ملاقات کرد. این افراد شامل: اعضای کنگره و کارکنان آن ها، بخش خصوصی، دولت های خارجی، سازمان های غیر دولتی، شرکای بین سازمانی، اعضای هیات علمی و کارکنان بخش تحریم خزانه داری می باشند. این برنامه بازنگری، شامل دو رکن اساسی است:

• چارچوب کلی که خط کشی برای شکل دهی پیکره بندی کلی تحریم های مالی و اقتصادی است
• تغییرات رویه ای، ساختاری و عملیاتی لازم برای بهبود توانمندی های خزانه داری برای استفاده صحیح از تحریم ها در زمان حال و آینده

تعداد اهداف تحریمی

هدف از این برنامه بازنگری، این نیست که تمام 37 برنامه تحریم هایی که توسط OFAC طرح ریزی و پیاده شده، یا سایر محدودیت های وضع شده توسط OFAC مورد ارزیابی و بازبینی قرار گیرد.

هدف کلی این بازنگری این است که این اطمینان حاصل شود که تحریم های مالی و اقتصادی، همچنان به عنوان ابزاری موثر برای امنیت ملی و سیاست خارجی آمریکا باقی می مانند. این گزارش نیز مباحث مهم مربوط به دیدگاه تمام ذینفعان تحریم و هم چنین داده ها و پیشنهادات برای بهبود اجرای تحریم های خزانه داری را شامل می شود. این گزارش، چندین گام برای به روز کردن و مدرن کردن تحریم ها را پیشنهاد می دهد که نهایتا اولویت سیاست خارجی آمریکا را تبیین می کند و با در نظر گرفتن تهدید های آینده آمریکا، چابکی و در عین حال بهره وری تحریم ها را تضمین کند. این گام ها شامل موارد زیر می شود:

شماره یک- اتخاذ یک چارچوب سیاست ساختاریافته که تحریم ها را به اهداف سیاسی شفاف متصل می کند

تحریم های اقتصادی و مالی نباید استاتیک باشند و باید متناسب با سیاست های اتخاذی با توجه به شرایط مختلف، قابل تغییر و فرم دهی باشند. از این رو این تحریم ها باید به طور مستحکمی به اهداف مجزا دسته بندی و شفاف شوند که با دستورالعمل های ریاست جمهوری سازگار هستند شامل: مقابله با نیروهایی که به درگیری های منطقه ای دامن می زنند، پایان دادن به حمایت از یک سازمان خشن خاص یا دیگر فعالیت های بدخیم یا غیرقانونی، توقف آزار و اذیت یک گروه اقلیت، محدود کردن فعالیت های اشاعه هسته ای، افزایش فشار چندجانبه، یا توقف موارد خاص جنایات. برای به سرانجام رساندن این موضوع، خزانه داری یک چارچوب سیاست ساختاریافته جهت اطلاع رسانی توصیه های خود در مورد استفاده از تحریم ها را بکارخواهد گرفت.  این چارچوب، باید ملاحظات سیاسی کلیدی را در نظر بگیرد و در عین حال، این سوال را بپرسد که آیا یک تحریم، موارد زیر را لحاظ خواهد کرد؟ :

• از یک هدف سیاسی روشن در یک استراتژی گسترده تر دولت ایالات متحده پشتیبانی کند: تحریم ها باید در کنار سایر اقدامات به عنوان بخشی از یک استراتژی بزرگتر در حمایت از سیاست خاص به کار گرفته شود
• متناسب با شرایط مختلف، به عنوان یک ابزار مناسب، مورد ارزیابی قرار گرفته شده باشد: زمانی تحریم ها می تواند به عنوان یک ابزار مناسب متناسب با هر شرایطی مورد استفاده قرار گیرد که مورد تجزیه تحلیل اقتصادی و فنی قرار گیرد
• تحریم ها باید به گونه ای طرح ریزی شوند تا بتوانند پیامدها و اهداف پیش بینی شده اقتصادی و سیاسی که برای آن ها در نظر گرفته شده را به سرانجام برسانند و هم چنین به گونه ای کالیبره شوند که پیامدهای ناخواسته و غیرمنتظره آن ها حداقلی باشد: در واقع تحریم ها باید به گونه ای طراحی شوند که هزینه احتمالی بر تحریم کننده(شامل منافع اقتصادی و امنیت ملی آمریکا) حداقل شود و از طرفی ضرر احتمالی بر منافع کشورهای طرف سوم(شامل کشورهای متحد و دوست) به حداقل برسد.
• تحریم ها باید شامل یک استراتژی چندجانبه و در عین حال هماهنگ با متحدان باشد: در صورت امکان، تحریم ها باید با متحدان هماهنگ شود. اطلاعات و منابع مشترک را در برگیرد. بطور کلی، برنامه ریزی و اجرای آن باید در هماهنگی با تمام ذینفعان مربوط به تحریم موردنظر شامل صنایع، موسسات مالی، متحدان و شرکا، جامعه مدنی و هم چنین رسانه ها صورت گیرد
• به راحتی قابل درک، قابل اجرا و در صورت امکان، برگشت پذیر باشد: تحریم ها باید به طور واضح به اطلاع اهداف(تحریم شدگان)، متحدان و دیگران رسانده شود تا همگی از اهداف این تحریم ها و هم چنین شرایط مختلفی که ممکن است بسته به آن، این تحریم ها تشدید شوند یا کاهش یابند(بسته به رفتار تحریم شدگان) مطلع شوند.

استفاده مداوم از این چارچوب سیاست تحریمی، معیارهای روشنی را برای استفاده از تحریم ها ایجاد خواهد کرد. خزانه داری هم چنین باید به دنیال توسعه و اجرای یک ساختار تحلیلی برای ارزیابی سیستماتیک برنامه ها و اقدامات تحریمی خود، در ترکیب با این چارچوب سیاست گذاری باشد. محصول این ارزیابی ها می تواند توصیه هایی برای تقویت، تطبیق دادن، یا حذف مقامات فردی یا به عبارتی در فهرست قراردادن(یا خارج کردن از فهرست) افراد یا نهادهای مشخص باشد.

شماره دو- در صورت امکان، هماهنگی چندجانبه

تحریم ها زمانی اثربخشی دو چندان خواهد داشت که در هماهنگی با متحدان و شرکایی باشند که آن ها  می توانند با ابزارها اقتصادی و سیاسی که دارند، این تحریم ها را تقویت کنند و قوت ببخشند. این هماهنگی و همکاری هم چنین می تواند موجب افزایش اعتبار رهبری بین المللی آمریکا و در کنار آن، به اشتراک گذاری اهداف امنیتی و سیاسی آمریکا و متحدانش، شود. اقدامات هماهنگ همچنین به کاهش تأثیر اقتصادی بر کارگران و شرکت‌های آمریکایی کمک می‌کند. از چند طریق می توان شرکا و همکاران را تشویق کرد تا در نظام تحریم ها همکاری کنند و با ما هماهنگی داشته باشند: (1) به اشتراک گذاری چارچوب های سیاستی و اطلاعات، (2) تلاش های مداوم برای هماهنگ کردن رژیم های تحریمی و (3) تلاش برای ایجاد هماهنگی تحریم ها در مجامع چندجانبه موجود. این تلاش های چندجانبه شامل پشتیبانی از تحریم های سازمان ملل، در صورت امکان پذیری و مناسب بودن  آن تحریم ها، است تا از یک طرف، این سیاست های تحریمی مورد پذیرش کل جهان قرار گیرد و پیام آن به گوش همه جهانیان برسد، از طرفی از این طریق بتوان، سایر سازمان ها و نهادهای بین المللی را پای کار آورد. برای پیشبرد این امر، وزارت امورخارجه، یک شریک مهم برای این موضوع است.

شماره 3- تنظیم و کالیبره کردن تحریم ها به گونه ای که اثرات ناخواسته اقتصادی، سیاسی و انسانی به حداقل برسد

خزانه داری باید به دنبال راهی باشد تا اثرات ناخواسته اقتصادی و سیاسی تحریم ها بر روی کارگران و کسب وکارهای محلی، متحدان و جمعیت های غیرهدف کاهش یابد. به عنوان نمونه، کسب وکارهای کوچک در آمریکا ممکن است منابع لازم برای تحمل هزینه‌های تبعیت از تحریم‌ها را در حین رقابت با شرکت های بزرگ در داخل و خارج از کشور نداشته باشند. تحریم های کالیبره نشده ممکن است بطور ناخواسته آن ها را به این جهت سوق دهد که برای کاهش هزینه های ناشی از تحریم ها به سمتی بروند که تصمیم بگیرند تا از فرصت های کسب وکاری مربوط به حوزه فعالیتشان دست بکشند(که این موضوع در بلندمدت ممکن است موجب ورشکستگیشان شود). تحریم های کالیبره شده موجب اجتناب از این هزینه ها و نهایتا حفظ رقابت برای کسب وکارهای آمریکایی می شود.

علاوه بر موارد بالا، وزارت خزانه داری می بایست به طور سیستماتیک، چالش های مربوط به ارسال کمک های انسان دوستانه از طریق کانال های مشروع به کشورها یا نهادهایی که تحت تحریم هستند، رسیدگی کند. خزانه داری باید جهت حمایت از جریان حرکت مشروع کالاهای بشردوستانه، استثناهای تحریمی طراحی کند تا آسیب کمتری به جمعیت های آسیب پذیر برسد. برای این منظور، وزارت خزانه داری باید رژیم کنونی تحریم های خود را بازنگری کند تا از عواقب ناخواسته تحریم های کنونی بر فعالیت های بشردوستانه ضروری در جهت حمایت از حقوق اولیه انسانی، جلوگیری کند. این تغییرات همچنین باید در این راستا باشد که بازیگران مخرب از این کمک های بشردوستانه سواستفاده نکنند. باور داریم که ارزش این را دارد که برای این کار، وقت قابل توجهی صرف شود تا اطمینان یابیم که دنیا این موضوع را درک کند که ارائه کمک های بشردوستانه مشروع نشان دهنده ارزش های آمریکایی است.

شماره چهار- حصول اطمینان از اینکه تحریم ها به راحتی قابل درک، قابل اجرا و سازگار هستند

تحریم ها زمانی موثر هستند که به شکل درست اجرا شوند(به اندازه ای که اجرا و پیاده شوند موثر هستند)، به ویژه در مورد ارتباطات و تعامل. برای استفاده بهتر از تحریم ها، نیاز است تا وزارت خزانه داری به شکل موثرتری با ذینفعانی که تحت تاثیر اجرای این تحریم ها هستند تعامل کند. خزانه داری می تواند از طریق تقویت ارتباطات با صنعت، موسسات مالی، شرکا، جامعه مدنی، رسانه ها و همچنین اکوسیستم شکل گرفته در رابطه با دارایی های دیجیتال، قابلیت های ارتباطی و هماهنگی خود را بهبود ببخشد.

خزانه داری باید پیام های عمومی و تعامل خود با مخاطبان کلیدی داخلی و بین المللی، پیرامون موضوعات مربوط به تحریم های اعمالی اش را افزایش دهد تا اطمینان یابد تعامل و پیام رسانی با گروه های ذینفع کلیدی تقویت می شود و از نزدیک با یک دیگر همسو می شوند. همچنین باید از نزدیک با وزارت امور خارجه و پیام رسانی برای تعامل خارجی هماهنگ شود.  تقویت اطلاعات عمومی در وب سایت وزارت خزانه داری و برقراری ارتباط به زبان ساده، درک عمومی از هدف و تأثیر تحریم ها را بهبود می بخشد.

شماره 5- سرمایه گذاری در نوسازی فناوری، نیروی کار و زیرساخت های تحریمی وزارت خزانه داری

مدرن سازی مستلزم سرمایه گذاری در نیروی کار مشغول در بخش تحریم وزارت خزانه داری و هم چنین قابلیت های عملیاتی آن است. این وزارتخانه باید از تخصص، فناوری و کارکنان مناسب برای حمایت از سیاست گذاری و اجرای تحریم های قوی و موثر برخوردار باشد. این سرمایه‌گذاری‌ها توانایی خزانه‌داری برای اجرای ابزار اصلی سیاست خارجی و امنیت ملی ایالات متحده را حفظ کرده و از یکپارچگی سیستم مالی ایالات متحده محافظت می‌کند و بر این اساس، روابط سازنده ای با طیف گسترده ای از ذینفعان تحریم ها ایجاد می شود. به ویژه وزارت خزانه داری باید در تعمیق دانش و قابلیت های نهادی و سازمانی خود در حوزه فضای در حال تحول خدمات و دارایی های دیجیتال، سرمایه گذاری کند تا بتواند از چرخه عمر تحریم ها، حمایت کند.

برای تسهیلِ پایبندی همگان(به نظام تحریم ها)، وزارت خزانه داری باید استفاده از فناوری را برای ارائه اطلاعات حیاتی به مخاطبان داخلی و خارجی متاثر از اقدامات تحریمی گسترش دهد و این موضوع شامل بهبود عملیاتی و تکنیکی می شود. به عنوان نمونه، ذینفعان گزارش دادند که وب سایت عمومی وزارت خزانه داری برای پیمایش دست و پا گیر است و می تواند در جهت ارائه رهنمودهای واضح تر برای حمایت بهتر از گروه های بشردوستانه و نهادهای تحت نظارت و همچنین خود اهداف تحریمی، بهبود یابد.

تمام 5 گامی که در بالا به آن ها اشاره شد باید در ارتباط نزدیک با شورای امنیت ملی، وزارت امور خارجه، آژانس توسعه بین المللی ایلات متحده، وزارت دادگستری و سایر آژانس های داخلی صورت گیرد.

منابع اتخاذ دستور تحریم ها نسبتا ثابت بوده است

منابع دستور تحریم‌ها هم از کنگره و هم از دستورات اجرایی سرچشمه می‌گیرند، و این منابع، اختیاراتی را مشخص می‌کنند که اغلب به رئیس‌جمهور واگذار می‌شود و عمدتاً به خزانه‌داری و وزارت امور خارجه و همچنین سایر آژانس‌های فدرال در برخی موارد تفویض می‌شوند. وزارت امور خارجه به اجرای بسیاری از تحریم ها کمک می کند و نقش پیشرو در میان آژانس های فدرال در تنظیم دستور کار سیاست خارجی که از طریق تحریم های ایالات متحده دنبال می شود، دارد.

***

آمریکا در حال مواجهه با دنیایی در حال تغییر است؛ دنیایی که در آن، نوآوری های مالی، تغییر در فعالیت های اقتصاد جهانی، چالش های جدید ژئوپولیتیکال، در حال بازتعریف این هستند که چگونه می توان از قدرت اقتصادی به شکلی نوین برای پشتیبانی از اهداف امنیت ملی استفاده کرد. این تغییرات با تهدیدات جدید و فزاینده ای همراه است که تحریم ها ممکن است ابزار حیاتی سیاست ایالات متحده باشد. برای مقابله موثر با این تغییرات، خزانه داری می بایست، سیاست های تحریمی خود را به روز کند. یک خط مشی اصلاح شده و گزینه هایی برای نوسازی زیرساخت تحریم های وزارت خزانه داری، ابزارهای مناسبی را در اختیار خزانه داری قرار می دهد تا از این تغییرات و دشمنانی که به دنبال استفاده از آنها هستند جلوتر بماند. اگرچه این امر مستلزم آن است که خزانه داری و سایرین در دولت ایالات متحده تصمیمات دشواری را در مورد مکان و زمان توصیه استفاده از تحریم ها اتخاذ کنند، انجام این کار در نهایت باعث تقویت استفاده وزارت خزانه داری از تحریم ها در بلندمدت می شود. این تغییرات زمینه را برای رهبری آتی وزارت خزانه داری برای رسیدگی به چالش های فردا فراهم می کند.